Oil Bonanza, Fluktuasi Harga, dan Subsidi
Bahan Bakar Minyak (BBM) adalah jenis sumber energi yang terbatas, tidak terbarukan, tidak stabil dan penuh ketidakpastian. Tetapi keberadaannya menjadi penting bukan hanya sebagai salah satu input proses produksi, tapi juga sebagai sumber pendapatan negara, sehingga fluktuasi harga minyak akan berpengaruh terhadap kondisi perekonomian suatu negara.

Fakta sejarah telah membuktikan hal ini. Oil shocks pertama terjadi pada tahun 1973 akibat perang Arab-Israel. Protes yang dilakukan oleh negara-negara Arab anggota Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC) atas dukungan (keberpihakan: red) Amerika Serikat dan Belanda terhadap Israel, membuahkan aksi embargo kepada kedua negara tersebut. Dipengaruhi oleh kepanikan para pembeli yang menaikkan cadangan persediaan minyaknya akibat sentimen negatif embargo, harga minyak mentah kembali naik menjadi sekitar 12 dollar/barrel, empat kali lipat dari harga sebelum perang.

Pengaruh negatif terhadap kondisi makroekonomi juga jelas. Adanya kontraksi ekonomi yang ditandai dengan menurunnya tingkat konsumsi dan investasi -sejalan dengan tingginya tingkat inflasi- mengakibatkan ekonomi dunia memasuki masa resesi. Ketika neraca transaksi berjalan, para negara pengimpor minyak jungkir balik dan mengalami defisit besar-besaran, sementara negara-negara pengekspor menikmati keuntungan besar karena tingginya harga minyak (oil bonanza).

Namun ini bukan akhir cerita oil bonanza. Pada periode tahun 1979-1981, oil shocks kedua kembali terjadi. Krisis politik di Iran ditandai dengan jatuhnya Shah pada tahun 1979, disusul perang Irak-Iran pada tahun 1980-1981 telah mengakibatkan gangguan suplai minyak dari kedua negara tersebut. Harga minyak mentah kembali meroket dari sekitar 13 dollar/barrel pada tahun 1978 menjadi sekitar 32 dollar/barrel pada tahun 1980 dan kemudian menjadi sekitar 35 dollar/barrel pada tahun 1981. Dalam kurun waktu sekitar 8 tahun sejak 1973, harga minyak mentah dunia telah menjadi lebih dari sepuluh kali lipat.

Fantastis! Harga tinggi ini dapat bertahan sampai tahun 1985. Pada masa itu negara-negara pengimpor minyak mengalami stagflasi, suatu kondisi perekonomian dimana output stagnan atau melambat dan inflasi tinggi; sedang negara-negara eksportir kembali meraup dollar.

Masa oil bonanza ternyata hanya berlangsung sampai tahun 1985. Di tahun 1986, harga minyak kembali turun drastis ke level 13 dollar/barrel, sejalan dengan semakin kompetitifnya pasar minyak dunia dan menyisakan pertanyaan tentang efektivitas solidaritas para anggota OPEC dalam memainkan ‘cooperative game‘ di pasar oligopoli ‘emas hitam’ ini.

Dalam periode 1986-2003, fluktuasi rata-rata harga minyak mentah dunia berkisar di level 13-28 dollar/barrel. Harga sempat melucur tajam menjadi sekitar 12 dollar/barrel di akhir tahun 1998, meloncat ke 30 dollar/barrel (2000), kemudian meningkat menjadi 36 dollar (2004) dan sekitar 50 dollar/barrel (2005). Tapi fluktuasi harga minyak mentah bulanan di tahun terakhir ini cukup tinggi, mulai dari level sekitar 40 dollar sampai sekitar 62 dollar/barrel. Penyebabnya, selain memanasnya kondisi geopolitik dunia yang ditandai dengan invasi Amerika Serikat ke Irak sebagai salah satu produsen utama minyak dunia, juga akibat badai Katrina dan Rita di teluk Meksiko yang menggangu penawaran minyak pada periode Agustus-September di Amerika Serikat (OPEC Annual Report 2005). Dari sisi aktivitas produksi, pesatnya pembangunan di beberapa negara berkembang terutama China dan India diyakini juga berpengaruh terhadap naiknya harga minyak.

Studi tentang keterkaitan antara harga minyak dan kondisi makroekonomi telah memberikan pelajaran berharga bahwa krisis geopolitik dunia yang berada di luar kontrol kebijakan-kebijakan ekonomi dan kondisi luar biasa lainnya seperti bencana alam merupakan penyebab utama fluktuasi tajam harga minyak dunia (Hamilton, 1984).

Bagi perekonomian terbuka skala kecil seperti Indonesia, fluktuasi harga minyak dunia telah berakibat langsung bagi efektivitas kebijakan makroekonomi, khususnya kebijakan fiskal yang tercermin dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Kenaikan harga minyak dunia memberikan tekanan khususnya pada anggaran subsidi BBM. Porsi subsidi ini yang masih sekitar 0,3% terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) di tahun 1996, meningkat gradual menjadi 1,6% (1997), 2,9% (1998), 3,2% (1999) dan naik tajam menjadi 5,4% di tahun 2000.

Di tahun 2001, setelah pemerintah menaikkan harga BBM, menyesuaikan dengan tingkat harga internasional, maka anggaran subsidi berkurang menjadi 4,6% terhadap PDB dan selanjutnya menjadi 1,9% terhadap PDB pada tahun 2002 (International Financial Statistics, 2002). Pada bulan Januari 2002, pemerintah kembali menaikkan harga BBM sebesar rata-rata 30 persen. Kebijakan ini merupakan bagian dari strategi besar (grand strategy) untuk menghapus subsidi BBM pada tahun 2004, seperti diamanatkan dalam UU. No.25/2000 Tentang Propenas 2000-2004.

Pada tahun 2003, pemerintah menghapus subsidi BBM, terkecuali untuk minyak tanah bagi rumah tangga, sekaligus meluncurkan kebijakan jaring pengaman sosial bagi masyarakat miskin. Di tahun 2005, pemerintah kembali menaikkan harga BBM pada bulan Maret dan Oktober lalu, yang banyak menimbulkan penolakan masyarakat. Sebagai kompensasinya, pemerintah meluncurkan program Bantuan Langsung Tunai (BLT) bagi masyarakat miskin.

BBM di Indonesia: Mengapa sulit untuk menjelaskan apa yang sedang terjadi?
Cadangan minyak terbukti (proven oil reserves) paling besar yang pernah dimiliki oleh Indonesia adalah 15,000 metrik barrel (MB) pada tahun 1974. Jumlah itu terus menyusut menjadi sekitar 4,301 metrik barrel (MB) di tahun 2005 (OPEC Annual Statistic Bulletin 2005). Jumlah cadangan minyak terbukti ini sekitar 0,47% dari cadangan seluruh anggota OPEC atau sama dengan 0,37% dari cadangan seluruh dunia. Sedang jumlah produksi terbesar adalah pada tahun 1977 (1,69 juta barrel/hari) dan menjadi rata-rata 1 juta barrel/hari pada tahun 2005.

Penurunan jumlah cabangan dan produksi ini disebabkan oleh dua faktor utama. Di sisi penawaran, sumur-sumur yang sudah tua (mature wells) sementara proses eksplorasi dan eksploitasi sumber baru masih terkendala ketersediaan teknologi -karena sulitnya lokasi geografis sumber minyak (misalnya area frontier daring deep water)- dan pembiayaan. Di sisi permintaan, pertumbuhan jumlah penduduk dan produktivitas sektor produksi merupakan penyebabnya (Dartanto, 2005).

Dibayang-bayangi oleh fluktuasi harga minyak yang berpengaruh langsung kepada efektivitas belanja pemerintah, sementara cadangan minyak dan produksi yang semakin terbatas, merupakan gambaran bahwa sektor ini akan semakin memudar pesonanya sebagai penunjang penerimaan Negara. Bahwa selama periode 2004-2006 sektor migas masih menyumbang penerimaan negara bukan pajak (PNBP) sebesar masing-masing 4%, 4,1% dan 5,2% (estimasi) terhadap PDB memang harus diakui, tapi fluktuasi harganya yang langgeng dan kesinambungan daya dukungnya terhadap sumber penerimaan negara yang makin menurun, membuat pemerintah mau tidak mau harus mengambil kebijakan-kebijakan konstruktif dalam rangka menjaga kestabilan konsumsi energi nasional sekaligus mengamankan sumber pembelanjaan pemerintah.

Kebijakan ini mesti berpijak kepada pencarian sumber-sumber minyak baru, pengembangan sumber-sumber energi alternatif, dan rekayasa fiskal. Sayangnya, salah satu kebijakan yang telah lama ditunggu-tunggu itu baru muncul pada tahun 2006, dengan keluarnya Perpres No.5/2006 tentang kebijakan energi nasional, Inpres No.1/2006 tentang penyediaan dan pemanfaatan bahan bakar nabati sebagai bahan bakar lain serta Inpres No.2/2006 tentang penyediaan dan pemanfaatan batu bara yang dicairkan. Tetapi, kebijakan energi nasional ‘hanya’ diatur dalam bentuk Peraturan Presiden, kerap dipertanyakan efektifitasnya implementasinya.

Hal lain yang kontraproduktif adalah adanya inkonsistensi kebijakan di bidang perminyakan yang ditandai dengan amandemen UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi -yang mengarahkan sistem monopoli ke sistem kompetisi dalam sektor migas- yang sampai saat ini belum selesai (Antara News, 1 Oktober 2006). Sementara kebijakan mendasar liberalisasi harga BBM (harga BBM di dalam negeri menyesuaikan dengan fluktuasi harga internasional) yang diamanatkan oleh UU No 22 tentang Migas, masih menimbulkan resistensi masyarakat akibat kesimpangsiuran informasi tentang kondisi perminyakan di tanah air.

Meluruskan Anggapan dan Formulasi Aturan Fiskal
Kenyataan bahwa Indonesia ‘tidak cukup kaya’ dengan minyak perlu disosialisaikan secara transparan untuk menyadarkan masyarakat tentang kondisi sebenarnya. Data cadangan minyak, produksi dan konsumsi mengisyaratkan bahwa bila diasumsikan tidak ada penemuan sumber-sumber minyak baru, maka dalam kurun waktu kurang lebih 10 tahun mendatang, Indonesia akan resmi menjadi importir minyak.

Kebijakan liberalisasi harga minyak menyusul penghapusan subsidi BBM -yang menimbulkan resistensi masyarakat yang kurang memiliki daya beli- mau tidak mau mesti diambil untuk mengantisipasi kondisi diatas. Sayangnya, partisipasi masyarakat dalam perumusan dan implementasi kebijakan inilah yang dirasakan masih kurang.

Bayang-bayang inefisiensi kinerja perusahaan minyak nasional dalam masa monopoli puluhan tahun meningkatkan tensi ketidakpercayaan masyarakat terhadap kebijakan di atas. Bahwa dengan penghapusan subsidi, maka akan ada insentif lain, misalnya subsidi disektor pendidikan dan kesehatan, dan memberikan kesempatan pengembangan energi alternatif untuk mengurangi ketergantungan terhadap BBM, disamping dampak negatif subsidi terhadap barang (dari aspek keadilan), tentu menjadi tantangan bagi pemerintah untuk menjelaskan dan membuktikannya. Di sisi lain, penyegeraan proses amandemen UU Migas dan pembuatan aturan-aturan pelaksanaannya dirasa penting untuk memberikan kepastian hukum aturan main sektor perminyakan di tanah air.

Hal yang penting dalam menunjang daya dukung kebijakan-kebijakan di atas adalah perlunya suatu aturan fiskal. Aturan ini perlu dikembangkan dalam rangka mengantisipasi gejolak eksternal fluktuasi harga minyak sehingga efektifitas belanja pemerintah untuk sektor-sektor produktif khususnya yang berkaitan dengan sumber minyak akan semakin membaik.

Beberapa hal yang direkomendasikan dalam formulasi aturan fiskal ini adalah:

Pertama, kebijakan pengalihan subsidi dilaksanakan dengan sistem ‘cash transfer’ perlu dikaji ulang dan diarahkan kepada kegiatan-kegiatan yang lebih produktif misalnya dengan program kerja publik (public works), sehingga mendorong masyarakat untuk ikut bekerja disamping mengurangi masalah pengangguran (Clements, et.al, 2003). Disamping itu, pengeluaranpemerintah bagi proses pengembangan sumber energi alternatif jelas diprioritaskan dengan daya dukung kegiatan riset dan pengembangan secara konsisten.

Kedua,  memberikan insentif kepada para pengusaha dalam negeri yang sudah mempunyai kemampuan bermain disektor hulu untuk mengembangkan investasi di bidang eksplorasi dan eksploitasi sumber-sumber minyak baru, bila perlu dengan penawaran presentase bagi hasil yang lebih menarik.

Ketiga, pemisahan rekening sumber-sumber penerimaan negara dari sektor minyak dalam APBN secara gradual dan melakukan penyesuaian-penyesuaian kemampuan pembiayaan pemerintah dari gabungan berbagai sumber. Pembuatan non oil fiscal balance bisa merupakan cara untuk mengetahui sejauh mana dampak riil fluktuasi harga minyak terhadap sumber-sumber pendapatan dan belanja negara.

Keempat, mempertimbangkan penerapan pajak lingkungan yang didasarkan untuk memberikan insentif penghematan energi oleh sektor privat (perusahaan).

Tentu kebijakan-kebijakan diatas bukanlah bersifat one size fits all, tapi berangkat dari persepsi yang sama dan pemahaman yang seimbang terhadap kondisi perminyakan di tanah air, rasanya kita tidak perlu melulu khawatir bila terjadi fluktuasi harga minyak yang biasanya menjadi menu harian media massa.

Daftar Pustaka

1. Anonim, “Kebijakan Energi Indonesia Tak Konsisten”, Antara News, 1 Oktober 2006.
2. Clements, Benedict, Hong-Sang Jung, and Sanjeev Gupta (2003), “Real and Distributive Effects of Petroleum Price Liberalization: The Case of Indonesia”, IMF Working Paper No. WP/03/204.
3. Dartanto, Teguh, “BBM, Kebijakan Energi, Subsidi, dan Kemiskinan di Indonesia”, INOVASI online Vol. 5/XVII/ November 2005.  (http://io.ppi-jepang.org/article.php?id=102).
4. Hamilton, James. D. (1984), “Oil and Macroeconomy Since World War II”, The Journal of Political Economy Vol. 91 No. 2, 228-248.
5. International Monetary Fund, International Financial Statistics 2002.
6. OPEC, Annual Statistics Bulletin 2005, http://www.opec.org/library/Annual%20Statistical%20Bulletin/
7. ——-, Annual Report 2005, http://www.opec.org/library/Annual%20Reports/pdf/AR2005.pdf
8. Yuliarto, Brian, “Blok Cepu dan Derita Panjang Petamina”, Berita Iptek, 2006.

Pencarian artikel ini: